《海南省森林防火条例》解读



全民总动员 共筑青山“防火墙”
——省人大常委会法工委解读《海南省森林防火条例》

  青山绿水是海南生存和发展的最大本钱,也是海南可持续发展的基础。据统计,我省现有森林面积3172万亩,森林覆盖率达61.5%以上。长期以来,我省的森林防火工作主要是依据《海南省实施〈森林防火条例〉办法》。该办法制定至今已有20多年,在有效保护全省的森林资源和人民生命财产安全等方面发挥了积极的重要作用,取得了良好的效果。但与此同时,我省的森林防火工作依然存在着经费投入不足、防火设施设备落后、扑救队伍专业化程度不高、扑火装备不足等现象。

  2008年国务院修订颁布了《森林防火条例》,对森林防火工作的组织机构、经费保障、扑救原则、责任落实和法律问责等关键内容作了新的规定,我省现行办法的部分内容与上位法的有关规定已不一致。同时,随着经济社会发展和林权改革的深入,森林防火工作实践中不断出现的新情况、新问题也需要及时调整、规范。因此,有必要在总结我省近年来森林防火工作经验的基础上,将现行办法上升为地方性法规。

  2015年5月27日,海南省五届人大常委会第十五次会议审议通过了《海南省森林防火条例》(以下简称《条例》)。《条例》结合我省近年的森林防火工作实践,对政府及相关单位和个人的森林防火责任、森林火灾的预防、扑救、灾后处置及法律责任等进行了规范,重点体现在以下几个方面:

  森林防火责任

  森林防火工作是一项社会系统工程,需要各方面通力合作。强化各级政府的职责,实行政府全面负责、部门齐抓共管、社会广泛参与的工作机制,是预防和及时扑救森林火灾的重要保证。为了加强统一领导,确保森林防火工作的顺利进行,《条例》作了四个方面的规定。

  一是明确各级人民政府对森林防火工作的领导责任。规定实行各级人民政府行政首长负责制,建立健全森林防火责任追究制度,将森林防火工作纳入政府绩效考核内容。县级以上人民政府要编制森林防火规划和森林火灾应急预案,组织有森林防火任务的乡(镇)人民政府根据县级预案制定森林火灾应急处置办法。

  二是明确森林防火指挥机构、林业主管部门和其他有关部门在森林防火工作中的职责。规定森林防火指挥机构负责组织、协调和指导森林防火工作,可以在森林火灾扑救过程中采取开设防火隔离带、清除障碍物、应急取水、局部交通管制、调动供水、供电、医疗救护等应急措施。林业主管部门负责森林防火的监督和管理工作,承担森林防火指挥机构日常工作,森林防火期在森林防火区可设立临时森林防火检查站,对进入森林防火区的车辆和人员进行防火检查。此外,还规定其他有关部门按照职责分工,负责相关森林防火工作。

  三是针对不同责任主体,按照谁经营、谁负责的原则,明确森林、林木、林地的经营单位和个人的相关责任。主要有:加强基础设施建设,配备必要的森林防火设备;根据实际需要配备专职或兼职护林员;巡护森林、管理野外用火、及时报告火情,协助有关机关调查森林火灾案件;履行森林防火宣传教育义务,在森林防火期设置森林防火警示宣传标志,并对进入其经营范围的人员进行森林防火安全宣传等。

  四是规范其他单位、个人的森林防火义务。《条例》规定了铁路、公路的经营单位或养护单位负责本单位所属林地的防火工作,配合森林防火指挥机构做好铁路、公路沿线森林火灾危险地段的防火工作。架设电力、通信管线和铺设油气管道穿越林区的,业主单位、建设单位或者施工单位应当进行安全检测检修,采取防火措施,防止因线路、管道故障引发森林火灾;森林防火期内,无民事行为能力人和限制民事行为能力人的监护人,应当采取措施,防止被监护人野外用火、玩火。

  经费保障

  在调研中发现,各级政府对森林防火工作的经费投入是不足的。有相当部分市县没有单独将森林防火经费列入地方政府财政预算或者预算安排得很少,多数乡镇是将森林防火经费跟其他工作经费一起捆绑使用,而村委会一级则基本上没有任何森林防火经费的投入。此外,林区林场和农垦农场、海胶集团等的森林防火经费大多依靠自筹解决。为确保森林防火经费保障落实到位,《条例》规定了县级以上人民政府将森林防火基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划,将森林防火经费纳入本级财政预算。市、县、自治县人民政府根据本行政区域的森林面积、火灾发生情况以及扑救难易程度等因素确定森林防火经费。防火经费要用于森林火灾预防的宣传教育、森林防火基础设施建设和维护、森林火灾扑救队伍训练和装备经费、森林火灾预防巡查及森林火灾的扑救。同时,为提高防灾减灾能力和灾后自我救助能力,政府应当建立森林保险保障体系,按照国家和本省有关规定建立健全森林火灾保险保费补贴机制,鼓励和支持森林、林木、林地的经营单位和个人参加森林火灾保险,通过保险方式转移森林火灾风险。关于扑救森林火灾有关经费的来源和支付程序,《条例》规定:参加森林火灾扑救人员的误工补贴和生活补助以及扑救森林火灾所发生的其他费用,由火灾肇事单位或者个人支付;起火原因不清的,由起火单位支付;火灾肇事单位、个人或者起火单位确实无力支付的部分,由火灾发生地的市、县、自治县人民政府支付。误工补贴和生活补助以及扑救森林火灾所发生的其他费用,可以由火灾发生地的市、县、自治县人民政府先行支付。

  野外用火管理

  森林防火期内,受气候等条件的影响,森林植被处于易燃状态,野外火源是这一时期引发森林火灾的最主要因素,因此在防火期管住防火区的野外用火,是控制和预防森林火灾发生的有效手段。我省受热带季风气候影响,高温干旱持续时间长,在清明、五一、国庆等扫墓、休闲旅游活动高峰,如何科学合理地管好野外用火是森林防火工作的难点。为此,《条例》规定了森林防火期内,禁止在森林防火区野外用火。林业主管部门经省人民政府批准后可设临时性的森林防火检查站,对进入森林防火区的车辆和人员进行森林防火检查。若因防治病虫鼠害、计划烧除、开采矿藏等特殊情况确需野外用火的,应当经批准并按照要求采取防火措施,严防失火。在森林高火险期内,经省人民政府同意,市、县、自治县人民政府可以决定在森林防火区设立临时性的森林防火检查站。同时,各级人民政府应当采取措施严格控制火源,严禁销售、燃放孔明灯。禁止在森林高火险区吸烟、野炊、烧荒、烧秸秆、焚烧垃圾、燃放烟花爆竹、焚香烧纸、使用明火照明等野外用火行为。此外,《条例》对未经批准擅自野外用火或在发布野外用火禁止命令期间野外用火的违法行为设置了相应的法律责任。

  森林火灾的扑救

  “枝繁叶茂一百年,化为灰烬一瞬间”,这句话高度概括了森林火灾的突发性、破坏性和危险性,同时也意味着扑救工作难度大,危险性高,专业性强。为确保该项工作的有效进行,《条例》结合近年来森林火灾扑救实践经验,从建立科学、高效的森林火灾扑救制度入手,作了四个方面的规定。

  一是规范森林火灾报告程序。县级以上人民政府应当建立森林防火值班制度,公布森林火警电话,各级森林防火指挥机构在森林防火期内建立24小时值班制度。任何单位和个人发现森林火灾,应当立即报告,当地人民政府或者森林防火指挥机构接到报告后,应当立即采取相应扑救措施,并按规定逐级上报人民政府和森林防火指挥机构。

  二是明确扑救森林火灾的原则。扑救森林火灾应当以专业或者半专业扑救队伍为主要力量,优先保护人民群众生命财产安全,落实扑火人员安全保障措施。组织群众扑救森林火灾的,不得动员残疾人、孕妇和未成年人以及其他不适宜参加森林火灾扑救的人员参加。

  三是建立专业、规范、科学的现场指挥制度。森林火灾的扑救现场,需要专业指挥来正确分析火情发展趋势,根据火情制定扑救方案,协调组织扑火力量,科学扑救火灾。因此,《条例》规定了设立现场专职指挥制度,充分厘清行政指挥长与专业指挥的各自职责,从而有效地发挥专职指挥在现场扑救中的作用,避免和减少因判断失误或指挥不当而影响火灾的现场扑救工作,避免造成新的损失。

  四是加强扑救队伍建设。市县政府根据实际需要组建森林火灾专业扑救队伍,配备专业装备,落实人员待遇,依法签订劳动合同,办理社会保险,购买人身意外伤害保险。有森林防火任务的乡(镇)人民政府和国有林区、林场、农场等,根据实际需要建立半专业护林防火队伍。市县政府指导其他森林、林木、林地经营单位组建森林火灾群众扑救队伍。森林半专业扑救队伍和群众扑救队伍要配备扑救工具和装备,定期进行培训和演练。同时规定,发生重大、特大森林火灾,当地公安消防力量应当给以支持和配合,参加扑救。

  森林防火违法行为的处罚

  鉴于我省98%以上的森林火灾都是人为因素引发,为减少人为因素引发森林火灾,警示、威慑、惩罚森林防火的违法行为,《条例》依法加大对森林火灾肇事者的处罚力度,同时明确了各级人民政府及其森林防火指挥机构、林业主管部门或者其他部门及其工作人员履行森林防火职责的法律责任,明确了森林、林木、林地的经营单位和个人及公民个人有关森林防火管理行为的法律责任,并对造成森林火灾,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,除依照规定追究法律责任外,还责令责任人补种树木。 (邵海燕 吴坤锦)